Walka ze zmianami klimatu według ONZ: co zrobić z mechanizmami elastycznymi?

Przeciętny Polak mało interesuje się problemem zmiany klimatu. Jeśli obiło mu się coś na ten temat o uszy, prawdopodobnie chodziło o politykę klimatyczną UE (i o to, jaka jest zła). Jednak tak naprawdę podstawą globalnej walki z gazami cieplarnianymi jest Protokół z Kioto i instrumenty na nim oparte, tzw. mechanizmy elastyczne. Ich użyteczność od dawna budzi znaczne kontrowersje, warto zatem przyjrzeć się pomysłom na ich reformę.

Zasada działania tych instrumentów jest oparta na idei zastosowania mechanizmów rynkowych w działaniach zmierzających do ograniczenia emisji CO2 i innych gazów cieplarnianych. Ma to pomóc w znalezieniu obszarów, w których inwestycje będą najbardziej efektywne i najtańsze. Podstawą do ich stworzenia była także chęć przyśpieszenia rozwoju gospodarczego w krajach rozwijających się. Miałby to jednak być rozwój uwzględniający potrzeby społeczne i ochronę środowiska, czyli mówiąc krótko – rozwój zrównoważony. Podpisany w 1997 roku w Kioto Protokół do Ramowej Konwencji w Sprawie Zmian Klimatu z 1992 roku przewiduje zatem trzy mechanizmy: Mechanizm Czystego Rozwoju (Clean Development Mechanism – CDM), Wspólne Wdrożenia (Joint Implementation – JI) oraz Międzynarodowy Handel Emisjami (International Trading Mechanism – ITM). Pierwszy z nich, CDM, jest do tej pory najbardziej popularnym –od czasu jego prowizorycznego uruchomienia w 2001 zarejestrowano 7325 projektów. Polega on na realizowaniu inwestycji ograniczających emisję przez kraje rozwinięte (znajdujące się w Aneksie 1 Protokołu) w krajach rozwijających się. Zaakceptowanie projektu przez organ ONZ (CDM Executive Body) pozwala na wystawienie jednostek uprawniających do zaliczenia ilości usuniętych emisji na poczet własnego zobowiązania do ograniczenia wytwarzania gazów. W praktyce okazało się jednak, że system nie jest pozbawiony wad.

Zarzuca się m.in, iż duża cześć środków w projektach jest wykorzystywana na obsługę administracyjną zamiast na działanie wspierające trwałe ograniczenie emisji Oprócz tego zdarza się, że początkowy poziom emisji, od którego liczona jest wielkość redukcji, jest sztucznie zawyżany w celu zdobycia większej liczny jednostek. Z drugiej strony inwestorzy skarżą się na trudności z wykazaniem dodatkowości redukcji (projekt nie powinien być np. zaplanowany do zrealizowania przez państwo goszczące nawet w przypadku braku wsparcia z zewnątrz) i zbytni formalizm całej procedury. Bardziej ogólnym problemem jest także podział na sektory i regiony, w których projekty są realizowane. Większość z nich dotyczy inwestycji w branże energetyczne, a jeśli chodzi o udział państw – inwestuje się głównie w Chinach i Indiach. Prowadzi to do sytuacji, w której wiele państw ciągle pozbawionych jest środków na modernizację swoich gospodarek. Kolejnym narzędziem jest mechanizm Wspólnych Wdrożeń. Co do zasady jest on podobny do CDM, jednak w przeciwieństwie do niego projekty prowadzące do redukcji emisji realizowane są tylko wśród państw rozwinietych. Przewidywano, że największy potencjał będą miały inwestycje przeprowadzane w państwach postsocjalistycznych, jednak z uwagi na przystąpienie wielu z nich do Unii Europejskiej duża ilość projektów straciła rację bytu. Prawo europejskie, które zaczęło w nich obowiązywać, wymaga prowadzenia polityki ograniczania emisji; projekty w ramach JI straciły zatem przymiot dodatkowości. Z tego też względu najwięcej inwestycji przeprowadzono w Rosji i na Ukrainie – 501 z 759. Obecnie jednak efektywność mechanizmu stoi pod znakiem zapytania – Rosja zrezygnowała z uczestnictwa w drugim okresie rozliczeniowym, co wyklucza ją także z możliwości goszczenia projektów. Ostatnim z mechanizmów jest Międzynarodowy Handel Emisjami. System działający na naszym unijnym podwórku jest więc jego regionalną wersją, niemniej jednak jest to wersja najbardziej zaawansowana. Obecnie uważa się, że zwłaszcza z uwagi na kryzys gospodarczy potencjał tego instrumentu nie jest wykorzystywany, gdyż ceny uprawnień są bardzo niskie i nie skłaniają do ograniczania emisji.

Działanie mechanizmów jest rozliczane w paroletnich okresach. Pierwszy okres był przewidziany na lata 2008-2012, obecnie zatem wkroczyliśmy w kolejną fazę. Podczas szczytu klimatycznego w Durbanie w 2011 roku postanowiono o przedłużeniu działania mechanizmów do 2020, ale zadeklarowano jednocześnie konieczność ich reformy. Również na zeszłorocznej konferencji w Dausze kontynuowano dyskusje na temat możliwych zmian. Konkretne rozwiązania miały zostać wypracowane przez organy doradcze ONZ i mają być przedstawione na zbliżającym się szczycie w Warszawie. Rozwiązania przewidziane przez te organy, a oparte także na pomysłach przedstawionych przez strony konwencji, zakładają przede wszystkim uproszczenie procedur oraz zapewnienie większej elastyczności w stosowaniu mechanizmów. Przykładowo dla CDM zaproponowano ułatwienie wykazywania dodatkowości, a także ujednolicenie procedur dla różnych typów projektów.

Ważną zmianą byłoby także szersze zastosowanie podejścia programowego, a nie projektowego – pozwoliłoby to na prowadzenie działań obejmujących działy gospodarki zamiast tylko konkretnych instalacji. Inne propozycje dotyczą akceptowania projektów z dwoma państwami goszczącymi oraz reformy procedury odwoławczej od decyzji organu zarządzającego. JI miałby natomiast zyskać procedurę akredytacji projektów ujednoliconą z tą stosowaną przy CDM, a także nowy organ zarządzający – z założenia bowiem JI miałby być mechanizmem realizowanym na poziomie narodowym, co jednak nie do końca sprawdziło się w praktyce. Kolejnymi pomysłami, przewidzianymi zresztą i dla CDM, jest wprowadzenie listy z przykładami projektów, które automatycznie realizowałyby warunek dodatkowości, a także standaryzowanych podstaw do obliczania redukcji emisji. W czasie dyskusji nad powyższymi instrumentami pojawił się także pomysł utworzenia nowego mechanizmu, który miałby być oparty najprawdopodobniej na wypracowywanych przez państwa rozwijające się narodowych działaniach dotyczących ograniczania emisji (Nationally Appropriate Mitigation Actions – NAMAs). W przeciwieństwie do CDM i JI byłby on z założenia oparty na podejściu programowym, uwzględniałby także w większym stopniu potrzeby państw czy regionów. Sposób jego działania nie jest jeszcze uzgodniony, możemy się jednak spodziewać, że na najbliższym szczycie pojawią się pierwsze szczegóły tego mechanizmu.

Jak widzimy, mechanizmy oparte na podpisanym 16 lat temu Protokole z Kioto potrzebują zmian w funkcjonowaniu. Państwa, które w 1997 roku można było zaliczyć do wchodzących na drogę rozwoju (takie jak Chiny czy Indie), są już potęgami gospodarczymi. Jednocześnie państwa uznane za rozwinięte borykają się z kryzysem gospodarczym i tracą swój zapał w przewodzeniu walce ze zmianami klimatu. Propozycje reform przedstawione przez ONZ nie są rewolucyjne, stanowią jednak przynajmniej odpowiedź na powyższe zmiany. Miejmy nadzieję, że uczestnicy szczytu w Warszawie podejmą kroki, które nie zapewnią mechanizmom tylko średniej jakości działanie, ale nadadzą im nową siłę, prowadzącą do pogłębienia zaangażowania w walce ze zmianami klimatu. Tekst powstał w oparciu o dane zawarte na stronach Organizacji Narodów Zjednoczonych związanych Zmian Klimatu.

Autor: Natalia Walczak

Comments are closed.